第20期 绩效评价误区与盲点-王雍君

摘要：随着***和地方***大量颁布实施关于财政绩效评价的相关文件，中国正迎来一个***的绩效时代，但五个主要的误区和盲点使绩效评价未能走上正轨。 

误区与盲点1：***迷评价指标却忽视逻辑模型

绩效评价的目的不在于评价绩效，而在于通过绩效评价准确识别特定政策与规划（program）的成败得失，***终达成绩效改进。如果所采用的评价指标无助于准确识别，即使再多再细，亦裨益无多，反而造成理解和解释上的混乱、模糊与困难。这种情况非常普遍，究其根本原因，在于评价指标的设计缺失了基本逻辑模型的引导，这就是结果链模型。

***简单的结果链模型依次由三个要素组成：投入-产出-成果。更复杂的结果链模型还要求评价“范围”（成果在利益相关者间的分布）和“影响”——规划的实施对经济、社会、环境带来的正面或***的中长期影响，形成“投入-产出-成果-范围-影响”五要素构成的逻辑模型。通观相关文件和绩效评价实践可知，几乎没有哪个评价指标体系贴切地吻合了基本的逻辑模型。在这种情况下，有必要高度质疑其识别成败得失的能力。如果无力准确识别，绩效评价的目的与意义将消失殆尽。

当前的绩效评价典型地处于各自为战的“三国时代”。各级***、各部门、各政策领域采用的评价指标体系缺失基本的统一性和可比性，结论的可靠性和可信度也需要被大打折扣。原因很简单：这些指标与逻辑模型的契合度没有得到认真考虑。

误区与盲点2：没有分离噪声与信号

财政绩效评价聚焦结果导向（results orientation），但决定结果的不只是政策或规划本身，还有不可控的环境因素的影响。以北京的大气质量为例，“好天气靠刮风下雨”的说法意味着噪声对结果的影响很大。噪声对结果的干扰遍布各个领域，区别只在程度与范围。

因此，没有噪声指标与信号指标的明确区分，绩效评价的结果很难说明真相究竟是什么。这正是当前实践中普遍存在但很少引起重视的问题。

误区与盲点3：重视内部视角轻视外部视角

机构内部的管理视角与机构外部的公众（出资人或***人）视角存在根本的差异。当前的绩效评价普遍基于内部视角——从内部人的角度看绩效如何，极易变异为官僚主义的内部作业：表面上热热闹闹，实际上对外部公众关切回应性严重不足，缺失利益相关者满意度评价就是明证。

一般地讲，公众关切公共服务绩效的六个主要维度：数量、质量、成本、及时性、平等性和可得性。当前的绩效评价体系很少基于这一出资人立场。几乎在每个领域，出资人与内部人评价视角或多或少地存在差异。

误区与盲点4：重产出评价轻成果评价

有人对基于投入-产出关系的评价津津乐道，比如平均每个老师给多少学生上了多少课时，或者平均每个研究人员每年公开发表了多少篇***。这种评价方法全然忘记了：衡量公共资源是否得到了妥善管理，关键不是看产出，而是看成果（outcomes）——公共政策与规划的***终目的。如果不能唤起对目的性的关注，即使投入-产出关系再好，也不能认为稀缺资源被充分利用。

毫无疑问，投入评价比产出评价更容易，成果评价的难度高于产出评价。但可计量性的难易程度并非问题所在。******重要的是：需要表明特定政策与规划的实施，是否达成了***终目的与目标。没有聚焦成果的绩效评价，很难回答这个问题。例子包括：不能光看发表***的数量去判断科研经费的绩效，也不能光看上课课时去判断老师的绩效，不能光看医生每天为多少人***。无论如何，成果而非产出，才是评判成败得失的主要尺度。

误区与盲点5：重评价绩效轻改进绩效

评价绩效的***终目的在于改进绩效，而改进绩效的***佳且可行方法首先不是绩效预算，而是加强绩效透明度和绩效问责制。前者要求定期公布各级***、各部门和各个领域的绩效信息，并确保这些信息具有基本的可比性。这进一步要求开发***和全省统一的标准化的绩效评价报告与信息披露机制。与评价相比，定期报告和披露相关绩效信息，才能给被评价以更大的外部压力与激励。然而，当前重评价轻报告、轻披露的倾向十分普遍。

GDP为中心的政绩问责制亦须尽快作深度改革：以财政绩效为***取代以GDP为***。鉴于公共服务与设施对经济增长至关紧要，政绩问责***的转换不仅不会削弱、反而有助于强化地方***的增长意识——以一种更好的方式。相反，经济增长为***的问责制对公共服务绩效具有潜在损害。

经常被高看的“绩效预算”，实际上对改进绩效的潜力非常有限，合同外包和PPP（公私伙伴关系）也是如此。其真实作用远不如改革问责制和增进透明度来得确切。一并被误读的还有“评价”对于改进绩效的潜力。实际上，及时识别与消除失败政策与规划，比评价绩效更重要。

 作者：王雍君     来源：中财讯集团

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